按照《国有土地房屋征收和补偿条例》(以下称《条例》)，国有土地上房屋的征收应以公共利益为前提。而且《条例》所规定的“公共利益”即包括“旧城改造”一种情况。尽管《条例》第八条第五款已经体现了“旧城改造”的概念，但从实践经验来看，对“旧城区改造”的定义还存在着应然与现实两种不同的定义，应当予以区别。

　　界定"旧城区""棚户区""城中村"的征收程序。

　　按照《条例》的规定，关于"旧城改造"中的"旧城"，应系空间布局较为密集、紧凑，适合群众生产，在生命安全方面，已经存在着相当的潜在危险，或者具有特殊危险性的老旧房屋，基础设施落后，已经严重制约了城市经济发展，社会形态的进一步发展。

　　实务上，一些行政机关发布的、涉及国有土地征用的文件，存在着“旧城改造”、“棚户区改造”、“城中村改造”等词高度牵连或替代使用的现象。判断改造对象是否为“旧城改造”，与识别“棚户区改造”、“城中村改造”是分不开的。

　　一是“棚户区”问题，因法律、法规、规章和规范性文件均未明确规定“棚户区”的认定标准。并参照财政部、国家税务总局的通知和住房城乡建设部的意见，可见，行政机关一般可以根据有关地区房屋的建筑结构复杂性、建造年限、成新度、周围基础设施状况与功能陈旧，生产生活危险度等综合认定相关房屋是否属于棚户区范围。

　　因此，该地区大部分以住宅为主，现有建筑的物理状态不宜继续利用。而且由于下附附的土地毫无疑问都是以国有土地性质为前提的，所以“棚户区”和“旧城区”的概念之间存在着重叠。

　　在这个时候，对于“棚户区改造”当然适用“旧城改造”。按照征收补偿办法的规定，对其征收、拆迁，应当遵循“条例”规定的程序，而且其安置补偿标准不得低于周边同类房屋的市场价格，甚至要高于拆迁前的生活水平。

　　第二，在“城中村”问题上，结合湖南省人民政府的有关通知，行政机关可以撤销城市建设区，取消原农村建制，该村庄的集体土地大部分归国有，原农村村民已基本上化为镇的居民户口，或者按照法律将其纳入城市规划区的村庄所在地确定为“城中村”。

　　这个和以前对“旧城”的认定有明显不同。因为“城中村”并非都具有“旧城”之“旧”，“危”集中的特征，它本身除了围绕着城镇的“区位”，还在于基本“国有化”的土地性质。而后一种情况对于能否纳入“旧城改造”范畴，以及拆迁程序及补偿标准的确定，都有重大影响。

　　在这些村庄中，对于大多数还没有转化为国有土地性质的村庄，应该首先对其是否已被依法列入城市规划，然后对其建筑状况进行审查，并对其是否属于“危旧”，并严重地限制了当地的经济、社会发展。但不能草率地推定被城镇包围或半包围的村庄就属于“城中村”。

　　如果不是“城中村”，它的征收不应该实行“规制”，而应该按照《土地管理法》的程序征收。这就是先安置补偿，然后行政许可，并且“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保证被征地农民原有生活水平不降低，长期生计有保障”。

　　与此同时，新修订的《土地管理法》也对农村集体经营性建设用地进行了规定，允许将其用于出让或出租。也就是说，非“城中村”性质涉及的土地使用权，允许村集体自行处分，不需要经过国有化征收程序。

　　此外，如果确属“城中村改造”，则其区域内涉及国有土地的部分可以实行“规章”征收与补偿规定。就集体土地而言，笔者认为，征收程序或使用权转让、出租等仍应按照《土地管理法》处理。由于它本身已经融入了城市的范畴，从公平、合理的角度来考虑，此时有关拆迁安置的补偿标准——“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的标准，以公平、合理的角度来考虑，此时的拆迁补偿标准是“保障”。

　　"旧城区改造"和"棚户区改造"存在一定的重叠，两者之间存在替代，而"城中村改造"则不适用。尽管实践中行政机关文件存在将“城中村改造”与“旧城区改造”混为一谈，但其是否应列入“旧城区改造”范围，根据具体情况综合评定。

　　即使是“城中村改造”，它所涉及的拆迁程序和补偿标准，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》还是《土地管理法》相关条款，也要根据土地的具体性质，区别对待。